행정명령의 위헌 논란

트럼프의 행정명령에 대해 헌법학자 John Yoo교수가 NYT에 올린 기고문을 공유한다.

 

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John Yoo 교수

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잠깐 배경 설명을 하자면 John Yoo 교수는 한국계 미국인 헌법학자이고 현재 UC 버클리에서 헌법학을 가르치고 있다. 공화당쪽 분이고 부시 때 법무부 부차관보로 일한 경력이 있다.

기고문 내용과 달리 기사 제목은 다소 자극적이다. Run amok은 미쳐 날뛴다는 뜻인데, 기고문을 읽어보면 본인은 행정명령을 통한 대통령의 권한 강화에는 동의하지만, (해밀턴과 그의 연방주의적 헌법 정신에 근거하여) 현재 트럼프의 행정명령은 우려스러운 측면이 있다는 정도의 내용이다.

일전에 행정명령에 대한 포스트를 올린 적이 있다.

대통령의 행정명령 (2월 3일자 포스트)

이전 포스트에도 적었듯이, 견제와 균형의 원리는 미국정치의 핵심 가치 중에 하나이다. 그러나 이것도 원칙이 그렇다는 것이지 세부적으로 들여다 보면 권력이 정확하게 삼분지일로 나뉜 것은 아니다. 시간이 흐르면서 대통령의 권한이 세어졌고 직접민주주의의 경향이 강해져왔다. 특히나 최근 몇십년은 대통령의 권한이 강해지는 추세인데, 어떤이는 그 시점을 아들부시 때로 보기도 하고, 어떤이는 오바마 때로 보기도 한다. (이부분은 본인의 정치적 지향점에 따라 갈리는 듯 하다.)

두 대통령 모두 행정명령을 적극적으로 활용했다. 부시가 내세웠던 논리는 9/11 테러 이후 안보위협에 대해 빠른 대응이 필요하다 였고 (참고로 이글을 기고한 John Yoo 교수가 이러한 법적 논리를 부시에게 제공한 사람 중에 하나이다.) 그리고 오바마는 국회의 다수가 공화당이고 정체된 gridlock이기에 불가피하다는 논리였다.

이전 포스트에 오바마는 행정명령을 자제한 편이었다고 썼지만, 그것은 전반적으로 그렇다는 이야기이다. 시기적으로 보면 오바마는 초반에 행정명령 사용에 부정적이었고 gridlock된 이후에 행정명령을 적극적으로 사용했다.

다시 원글로 돌아가자. John Yoo 교수가 트럼프의 행정명령에 우려를 표명하는 이유는 두가지이다.

하나는 최근 줄리아니가 공개한 일화이다. 참고로 줄리아니는 트럼프 옆에서 법무장관을 노렸고 선거운동에 적극 참여했다. (결국 트럼프의 간택을 받지는 못했지만…) 어쨌든 그 줄리아니에 따르면 트럼프가 ‘무슬림 밴’을 하고 싶은데 법적으로 문제가 없게 추진하려면 어떻게 해야 하는가 물었다고 한다. 당시는 몇몇 변호사들의 자문을 받는 정도의 이야기였다고…

그러나 트럼프는 무슬림 밴의 아이디어를 내려놓지 않은 듯 하다. 결국 법적으로 가능한한 문제가 없도록 포장을 해서 나온 행정명령이 지난주 무슬림 7개국 입국 금지 조치인 것이다. 백악관은 정상급 법조인들의 지원을 받는 곳이고 그들의 검토 이후에 세련되게(?) 포장된 행정명령이 무슬림 7개국 입국 금지 조치였던가 보다. (처음에 트럼프는 ‘ban’이라는 용어를 거침없이 사용했으나, 공식적인 채널로 ‘ban’이라는 용어를 사용한 적이 없다고 다시 부인.)

두번째는 법무장관 대행 샐리 예이츠 해고 과정이다. 샐리 예이츠가 트럼프에 반발한 것은 단순히 정치 논리 만은 아니었다. 헌법에는 무슬림과 이민자 정책에 대한 직접적인 언급이 없다. 그러나 그간의 판례와 연방 대법원의 전통을 바탕으로 판단할 때, 그는 행정명령이 위헌의 소지가 있다고 보았다. 그리고 이를 강행하는 것은 대통령의 월권행위라고 판단하여 불복을 결정하였다.

그에 맞서는 대통령의 반박은 법적인 논리가 아니었다. 트럼프는 예이츠를 편지한장을 보내서 해고했다. 그 편지에는 예이츠가 불복했기에 국경 통제와 불법이민자 관리를 어렵게 될 것이고 그녀는 배신자라는 언급이 있었을 뿐이다.

예이츠 관련 이전 포스트 (2월 1일자 포스트)

미국의 이민자 정책과 관련한 법적 공방을 이해하는 데에 유용한 기사 였기에 정리해 둔다.

대통령의 행정명령

요즘 미국 대통령의 권한이 막강하다는 것을 실감한다. 교과서에서 미국 정치는 견제와 균형의 checks and balances 장치가 있다는 이야기를 배우긴 했었다. 트럼프 정부는 그 장치가 얼마나 작동하는 지 잘 보여줄 모양이다.

어느 시점에서는 그 장치가 작동하리라고 생각한다. 여전히 우려스러운 것은 사실이지만, 미국 역사를 돌아보면 이보다 더 심한적도 있었다. 문제는 외교와 국제 정치이다. 견제 장치가 있는 국내 정치와 달리 국제 정치는 딱히 견제하는 장치가 없다. UN과 WTO의 힘은 최근 몇십년 동안 급격히 약해졌다.

요즘 말이 많은 대통령 행정명령에 대해 찾아보았다. 수퍼파워님께서 취임후 열흘 동안 트위터 하듯이 행정명령을 뿌리고 있기에 자연스레 궁금증이 생겼다.

우선, 행정명령을 내릴 수 있는 사람은 대통령 뿐이다. 그리고 원칙적으로 행정부는 대통령의 소관이기 때문에 행정명령이 떨어지는 순간, 행정부는 행정명령을 따르게 된다. 지금처럼 위헌 논란이 계속 되는 경우도 그러하다. 그렇다고 행정명령이 만능은 아닌데, 예를 들어 오바마가 내린 관타나모 수용소 폐쇄 명령은 끝까지 실행되지 못했다.

이 행정명령을 뒤집을 방법은 두가지가 있다. 하나는 소송을 제기해서 연방대법원에서 위헌 판결을 받는 것. 실제 트럼프 정부 열흘동안 42건의 소송이 제기되었다. 특히 무슬림 7개국 입국 금지 건에 대한 반발이 심했는데, 매사추세츠, 뉴욕, 버지니아, 워싱턴 주가 동시에 소송을 걸었다. 소송으로 들어가면 보통 일년 이상의 시간이 소요된다. 그 전까지는 행정부는 행정명령을 따르게 된다.

다르게는 대통령이 행정명령을 취소하는 방법이 있을 것이다. 본인이 취소하는 경우는 거의 없고, 보통은 후임자가 전임자의 행정명령을 취소한다.

그리고 의회는 대통령이 내린 행정명령을 거부할 권한이 없다. 의회가 할 수 있는 건 반항하는게 유일하다. 이를 테면 예산 승인이나 세금 쪽은 의회 고유의 권한인데, 이 쪽에서 협조를 안해주면서 버티는 거다. 오바마때 공화당에서 쓰던 방법이다. 당시 의회와 대통령의 갈등이 극심해서 정부 셧다운까지 갔었다. 물론 지금은 상하원이 모두 공화당이기에 이렇게 될 가능성이 적어 보인다.

오바마는 공화당에게 행정명령을 남용한다는 비판을 자주 들었다. 그러나 오바마는 행정명령을 자제한 편에 들어간다. 연평균 35회의 행정명령을 내렸다. 아들부시는 36회, 클린턴은 46회였다. 물론 오바마도 취임 첫달에는 17개의 행정명령을 내렸다. 정권 초기에 빠른 정권안정을 가져오는 데에 행정명령이 어느정도 불가피한 면이 있기는 하다.

What is the scope of a president’s executive orders? (the Economist, 1월 31일자)

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